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污水處理廠將污水處理委托給第三方運營，出現超標排污行為該罰誰？
山東省莒南縣環保局近日對轄區內一處城鎮污水集中處理設施涉嫌出水水質超標環境違法行為進行了立案調查。在案件審查階段，其責任是污水處理廠，還是委托的第三方運營公司，成為爭論的焦點。
2014 年，國務院辦公廳印發了《關于推行環境污染第三方治理的意見》，將“環境污染第三方治理”作為進一步提升我國環境污染治理能力和治理水平的重要方式，在全國范圍內推廣。在實踐中，一些污水處理廠將污水處理業務委托給第三方運營，并要求出現超標排污行為時處罰第三方運營公司。
污水處理廠屬于特許經營，委托第三方運營后出現超標排污行為，委托單位是否要承擔責任?針對以上問題，各地環保部門都有不少困惑。記者特邀請法律界和環境執法一線的人士提出了自己的不同看法。
觀點一： “委托第三方運營”不改變責任主體
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目前，我國大部分地區的污水處理廠采用的是特許經營模式，這是因為污水處理廠不同于一般的排污企業，其承擔著向社會提供污水處理這一公共服務的職能。
因此，對于污水處理廠這種具有公益性質的排污企業，能否可以參照一般排污企業將環保設施委托第三方運營的模式，也將污水處理委托給第三方進行運營，在目前法律中并無明確規定。
對于實踐中污水處理廠的特許經營者已經將污水處理委托給第三方進行運營的情形，如果污水處理廠出現超標排放，筆者認為，仍然應當由特許經營者而非第三方運營者承擔相應的環境污染行政責任，理由如下：
國務院辦公廳《關于推行環境污染第三方治理的意見》(以下簡稱《意見》)第八條規定：“排污企業承擔污染治理的主體責任，第三方治理企業按照有關法律法規和標準以及排污企業的委托要求，承擔約定的污染治理責任。”污水處理廠的特許經營者即屬于此條款中的排污企業，而第三方運營者則屬于第三方治理企業。
依照此條款中的規定，在特許經營者和第三方運營者的責任劃分方面，第三方運營者所應承擔的是“ 約定責任”。所謂“約定責任”，是指第三方運營者根據其與特許經營者之間簽訂的委托合同，承擔合同中約定的違約責任。因此，“約定責任”屬于民事法律關系中的民事責任，而非行政法律關系中的行政責任。而環境保護主管部門對污水處理廠超標排放行為進行行政處罰，所產生的責任顯然是一種行政責任。故依照《意見》中的相關規定，這一行政責任應當由污水處理廠的特許經營者承擔，而不應當由第三方運營者承擔。
此外，需要特別注意的是，《水污染防治法》第五十條第二款規定：“城鎮污水集中處理設施的運營單位，應當對城鎮污水集中處理設施的出水水質負責。”此條款中所稱的“運營單位”特指污水處理廠的特許經營者。因此，即使污水處理廠的特許經營者將污水處理委托給第三方進行運營，受托的第三方運營者雖然實際承擔著污水處理廠的運營工作，但第三方運營者仍然不屬于此條款中所稱的“運營單位”。
概言之，污水處理廠的特許經營者不得援引《水污染防治法》中的相關規定，以其自身已不屬于污水處理廠的實際“運營單位”，而對環境保護主管部門做出的行政處罰進行抗辯。
當然，倘若是因為第三方運營者的管理不善、工作失誤等原因，造成污水處理廠超標排放，導致特許經營者受到環境保護主管部門的行政處罰，那么特許經營者可以依據其與第三方運營者之間簽訂的委托合同，要求第三方運營者承擔相應的違約責任，但是超標排放行為導致的行政責任依然由特許經營者承擔。
總之，“ 污水處理廠打算把污水處理委托給第三方運營，要求以后出現超標行為時處罰第三方”這一設想缺乏相應的法律依據，因而是不可行的。無論污水處理廠的特許經營者是否已將污水處理委托給第三方，均不轉移其在行政法上的責任與義務。
作者：諶楊（蘇州大學王健法學院學生）
觀點二：合作方式決定污水處理的責任分配
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因涉及基本民生、公共利益，各地的城市污水處理廠都是由國家或者政府部門投資興建的事業單位，或者國有單位。但是，鑒于自身技術與人員的限制，現實中，一些污水處理廠采取“委托運營”的模式。政府將已有的污水處理廠，或者按照運營商的要求改造或新建的污水處理廠，交由外來的環境科技公司實際經營。污水處理廠作為經濟實體仍然存在，且國有或事業單位的性質不變。對外的一系列活動，都是以污水處理廠的名義進行，而不是以運營公司的名稱。
這種運營模式下，一旦運營商在經營過程中出現什么差錯，責任會直接落到污水處理廠頭上。這就像我開了一家企業，但不懂經營，所以請來專業人士幫我管理運營，產生的一切責任由我承擔。
2015 年，河北省環保廳開展的“利劍斬污，零點行動”，就是重點針對城市污水處理廠的。當時，有6家污水處理廠因二次檢查不合格，而被處以“按日連續處罰”。
這些污水處理廠明明是在“委托運營”，是運營的第三方公司經營不善，出現違法行為，該怎么罰，各地環保部門都有不少困惑。
有的環保局認為，應該處罰實際運營企業。因為“ 委托運營”的污水處理廠一般都會在委托運營協議中約定，由運營方承擔經營過程中的一切責任，包括可能遇到的行政責任或刑事責任。所以，持上述觀點的環保局甚至直接將處罰決定書的被處罰對象列為運營企業。
對這種做法，筆者認為，在法律上是說不通的。因為委托行為，其法律后果應該歸屬于委托人。即便協議中約定應當由運營企業承擔相應責任，那也是在污水處理廠承擔責任后，通過協議約定，向運營企業追償的問題。
污水處理廠如果想避免因第三方運營公司運營不善被罰，就要避開所謂的“ 委托運營”模式，將“ 委托”變為“ 合作”。具體的合作模式，可以由污水處理廠與第三方運營公司協商決定，不必完全局限于現行的BT、BOT、TOT 或PPP。
但有一點是必須堅持的，要求運營企業另設經營主體，不能以污水處理廠的名義對外活動，且在經營過程中，自擔風險，自負盈虧。
至于另設主體后，可能在稅收或補貼資金等其他方面受到損失，或增加負擔，運營單位與污水處理廠協商，可通過其他途徑解決。
作者：趙麗霞（河北融保律師事務所）
觀點三：罰誰得看誰是法定意義上的運營單位
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對于污水處理廠是否該罰的問題，筆者認為要重點把握以下幾點：
《水污染防治法》第四十九條：城鎮污水集中處理設施的運營單位按照國家規定向排污者提供污水處理的有償服務，收取污水處理費用，保證污水集中處理設施的正常運行；第五十條：城鎮污水集中處理設施的運營單位，應當對城鎮污水集中處理設施的出水水質負責。
因此，認定哪一方是法定意義上的運營單位是確定處罰對象的關鍵。
當前污水處理廠委托運營有如下幾種模式，并一般會存在如下四類法律關系：
1.污水處理廠本身資產所有者(甲)委托第三方(乙)提供運行維護服務，甲以其本身名義對外經營，向政府收取污水處理費；
2. 污水處理廠本身資產所有者(甲)將污水處理廠承包給承包者(乙)經營，在實際經營中仍以甲名義對外經營，由甲向政府收取污水處理費；
3. 污水處理廠本身資產所有者(甲)將污水處理廠對外承包給承包者(乙)經營，在實際經營中以乙名義對外經營，由乙向政府收取污水處理費；
4.污水處理廠本身資產所有者(甲)將污水處理廠收益權轉讓給實際經營者(乙)，由乙向政府收取污水處理費。
因此，在調查認定中應該通過合同具體約定來分析判斷合同主體之間的法律關系，不能簡單依據合同或者協議名稱中的“委托經營”等來認定雙方的法律關系，確定處罰對象。
筆者認為，在第1、2 兩種情形下，甲是污水處理廠對外經營的法律主體，應由甲承擔相應的行政責任；在第3、4 兩種情形下，乙是污水處理廠對外經營的法律主體，應由乙承擔相應的行政責任。在第1、2中情形下，如所受行政處罰是由乙的行為所導致的，則甲可以通過雙方之間的民事合同向乙追償。
